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新時代“中國情景”城市群發展戰略提升

發布時間:2022-04-11 | 信息來源:江蘇省哲學社會科學界聯合會

  作者:李程驊
  來源:《新華文摘》(2022年第6期)
  改革開放以來我國的城鎮化道路,在譜寫經濟社會發展的奇跡、鼎助實現全面建成小康社會的“第一個百年奮斗目標”之時,造就了一批進入全球城市體系的城市和城市群,使中國的城市發展實現了從“落后時代”到“趕上時代”再到“引領時代”的偉大跨越,以人為中心的新型城鎮化道路越走越寬廣。伴隨著我國城鎮化進入城市群發展的高級階段,黨的十九大報告提出要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局?!吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》更加明確了城市群和都市圈在發展全局中的地位:“堅持走中國特色新型城鎮化道路,深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略,以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展,使更多人民群眾享有更高品質的城市生活?!毙聲r代的“中國情景”城市群發展方略,成為建設現代化國家新征程上深入推進新型城鎮化戰略,走好集約發展、科學發展和高質量發展之路的科學引領。進入新發展階段,面對百年未有之大變局,服務構建新發展格局,必須全面系統貫徹落實新發展理念,更加精準把握“中國情景”城市群生長和區域一體化的發展規律,以城市群和都市圈的高質量發展,構建大中小城市和小城鎮協調發展的新格局,打造開放包容自主可控的現代化經濟體系,實現區域發展能級的再提升,在邁向基本現代化和全面建成社會主義現代化強國的偉大進程中,開辟人的全面發展、城鄉共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生的“中國式現代化新道路”的新境界。
  “中國情景”城市群的生長規律與階段性特征
  從區域空間演化的階段性特征來看,城市群是城市發展最高層次的空間組織形式,是推進我國新型城鎮化的“主體形態”?,F代意義的城市群通常以一個城市為核心、數個城市為構成單元,依托發達的交通通信等基礎設施網絡,空間組織緊湊、經濟聯系緊密、實現高度一體化發展。作為優質資源要素的主要集聚地和引領創新的核心載體,城市群在區域和國家經濟社會發展中發揮著關鍵支撐作用。綜觀全球城市體系運行,城市群、都市圈基本都是各國經濟發展格局中最具活力和潛力的地區,代表所在國家與區域參與全球產業和科技創新競爭已成為常態。從世界經濟版圖來看,排名前40的城市群為全球貢獻出66%的經濟總量和85%的科技成果。區域一體化是經濟增長的助力器,城市群、都市圈則是區域一體化的空間集約,是公認的高效的經濟區域。一個國家和地區城市群發育成長的過程,就是其國力和核心競爭力持續增強的過程?,F代意義上的城市群或都市圈形成的特定組合形態,決定了在產業結構、組織結構、空間布局、專業化程度、區位條件、基礎設施、要素的空間集聚方面比其他區域具有更大的優勢。從區域一體化進程的規律來看,工業化驅動中心城市與次中心城市與周邊區域的聯動發展、一體化發展,在新技術、新產業、新機制的推動下,促進了新產業的產生和主導產業的加速更替,以及產業結構的轉換,在不斷實現城市自身發展的同時,也以帶動周邊地區或特定地帶的產業、經濟共同增長,助力區域整體發展能級的提升和空間的持續擴展。
  中國城市群與都市圈的快速生長,得益于改革開放以來城鎮化、工業化的雙輪驅動,這種驅動在提升國力、支撐中國經濟持續高增長,成為世界第二大經濟體的同時,也以“三縱兩橫”城鎮化骨骼,支撐起了覆蓋重點地區的國家城市體系,重構世界經濟地理版圖。20世紀90年代,我國確立社會主義市場經濟體制,經濟一體化帶動區域發展一體化成為東部沿海發達地區的基本共識和主動選擇,珠江三角洲、長江三角洲和京津冀地區率先開展區域合作,聯手推進協同發展、一體化發展,為其后上升為國家級的巨型城市群、大都市圈打下了較好的基礎。進入“十一五”,我國開始推行國家戰略層面的區域規劃,鼓勵創建國家級新區,明確提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”,要求“以特大城市和大城市為龍頭,形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口合理分布的新城市群”,并對當時已經具備較強經濟實力的珠三角、長三角和環渤海地區提出了增強城市群整體競爭力的戰略任務。隨后,《全國主體功能區規劃》發布,具體提出推進環渤海、長三角、珠三角地區的優化開放,形成三個特大城市群,推進哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關中等地區的重點開發,形成若干新答城市群和區域城市群。主體功能區規劃是國家層面的城市群發展戰略引領,我國此后明確提出的“19+2”城市群,基本是在這個戰略格局下進行細化優化的。黨的十八大之后,我國的國土空間實現了全覆蓋的功能性規劃,更加突出整體性、協調性和城市群的帶動性,在區域發展上形成了以京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化、黃河流域生態保護和高質量發展等五大重大國家戰略為引領的區域協調發展新格局。這五大戰略聯南接北、承東啟西,與地域廣大的東部、中部、西部以及東北地區構成的四大區域板塊交錯互融,托起了優勢互補的區域整體高質量發展格局,決定了中國發展的未來。國家“十三五”規劃綱要具體提出,“優化提升東部地區城市群,建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群,提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區城市群,發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群,規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展,形成更多支撐區域發展的增長極。促進以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發展?!睘閰^域型性城市群的規劃建設明確了定位和方向。在新發展理念的統領下,我國著力推進以人為核心的新型城鎮化戰略,為城市群與都市圈的高質量發展、高水平治理創造了新的機遇,大手筆規劃、精細化落實,使城市更健康、更安全、更宜居,日益成為人民群眾高品質生活空間。我國京津冀、粵港澳、長三角、成渝等主要城市群,目前已承載了全國約78%的人口,貢獻的地區生產總值超過80%,不僅成為承載優質資源要素、引領經濟發展、驅動創新創業的主要空間載體,也已成為國內國際人才向往的事業發展舞臺、高品質生活目的地。 
  當代中國的城鎮化演進,從城鎮的單點突破到跨區域聯動、再到一體化發展的城市群與都市圈的整體帶動,不斷提升區域發展能級,既體現了世界城市化的基本規律,又體現了中國特色新型城鎮化道路的集成性創新性實踐,承載著全面建成小康社會、建設社會主義現代化國家的歷史使命,映射出主動破解發展不平衡、不充分問題、不斷滿足人民群眾對美好生活向往追求的孜孜探索。改革開放以來經濟社會發展的歷史成就已經證明,中國開辟的新型城鎮化道路,引領了人類歷史上人口規模最大的城鎮化運動,是城鄉一體、共享發展成果的城鎮化,是人與自然和諧共生的城鎮化,是不斷提升物質文明和精神文明協調水平、促進人的全面發展的城鎮化,這些構成了“中國情景”城鎮化道路的主要特征與根本追求。進入新發展階段,踐行新發展理念,推進以人為核心的新型城鎮化戰略,將城市群作為主要載體來構建現代化經濟體系,促進實現大中小城市和小城鎮的協調發展,為“中國情景”的城市群建設注入了高質量發展、高水平治理的新內涵。踏上現代化新征程的城市群規劃建設,要深刻認識我國社會主要矛盾發生的新變化,堅持以人民為中心的核心理念,充分發揮制度優勢,在國家區域戰略“頂層設計”下,促進大中小城市和小城鎮以及輻射帶動空間的協調發展,走穩走好特色發展、集約發展、品質發展和創新發展之路,使更多人民群眾享有更高品質的城市生活?,F代城市群和都市圈的健康生長與可持續發展,取決于經濟、產業與治理的多重力量。我國經濟發展已經由高速度增長轉向高質量發展新階段,這對區域協調發展提出了新的要求。我國城市群的發展也從規?;瘮U張轉向更加集約化、提升全要素生產率的高質量發展階段。我們不能簡單地要求各地區在經濟發展上達到同一水平,必須根據各地區的條件,走合理分工、優化發展的路子。當前,地處我國東部發達起區的城市群與都市圈,經濟發展與居民富平均收入已經達到了世界上中等發達國家的水平,未來在促進資源要素更加優化配置的同時,必須突出共同富裕的理念引領,加快推進公共服務的均等化,注重運用一體化、同城化的硬件建設和公共服務,實現更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展,讓“城市群人”、“都市圈”人在一體化發展的進程中共創現代化美好生活。這正是“中國情景”的新型城鎮化道路與城市群戰略的根本追求。
  以新發展理念引領“中國情境”城市群高質量建設
  基于產業空間、地理空間與生態空間融合發展、一體化發展的現代城市群,是城市化高級階段的空間形態,協同發展、集約發展、高質量發展成為這一階段的鮮明的戰略導向。黨的十八大以來,我國明確提出把城市群作為推進國家新型城鎮化的主體,以新發展理念引領城市群、都市圈的高質量發展、健康發展。作為新型城鎮化主體形態的城市群成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。面對百年未有之大變局,習近平總書記深刻指出,我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化,中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。不平衡是普遍的,要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法。產業和人口向優勢區域集中,形成以城市群為主要形態的增長動力源,進而帶動經濟總體效率提升,這是經濟規律。
  區域發展不平衡、地區發展差異大,是我國的基本國情,也是我國推動區域協調發展進程中需要著力破解的基本矛盾。堅持區域協調發展,是我國經濟社會發展的一個重要原則。前瞻性把握區域發展的新變化,以新發展理念引領區域協調發展、城市群的高質量發展,這是國家層面“頂層設計”尊重經濟規律和區域發展規律的科學選擇,有力促進我國區域能級加速邁上新臺階,特別是整體發展觀的根本轉變,為推進跨行政區的城市群主導的區域協調發展,提供了根本的制度與政策保障。
  在新發展理念引領下的“中國情景”城市群規劃建設,“十三五”期間取得了重大突破,區域發展的空間新格局釋放出高質量發展的強勁動能,一體化和高質量成為關鍵的主題詞,創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展與共享發展,不僅體現在規劃文本上,也落實到具體行動上。圍繞京津冀、粵港澳、長三角等超級城市群的國家戰略要求,各地或制定行動計劃和落實清單,或以區域性的次級城市群和都市圈規劃建設,來展現推進一體化發展、同城化發展的信心和力度。多極崛起,分工協作,同向發力,一體化對接硬件建設和社會服務,尤其是在相鄰的空間范圍內進行生產、生活、生態的科學布局,成為城市群大格局下各發展單元的共同選擇和創新實踐,不斷開辟高質量發展的新境界。
  新的區域發展格局為我國城市群空間的合理布局與動能再造,帶來了前所未有的戰略機遇,也對新形勢下城市與城市群全面踐行新發展理念、深化“五位一體”建設提出了更高要求。堅持推進區域協調發展,安全、生態、宜居上升為城市與城市群建設的新主題,使城市與區域治理成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。要更好推進以人為核心的城鎮化,使城市更健康、更安全、更宜居,成為人民群眾高品質生活的空間。城市發展不能只考慮規模經濟效益,必須把生態和安全放在更加突出的地位,要堅持以人民為中心的發展思想,堅持從社會全面進步和人的全面發展出發,在生態文明思想和總體國家安全觀指導下制定城市發展規劃,打造宜居城市、韌性城市、智能城市,建立高質量的城市生態系統和安全系統。要因地制宜推進城市空間布局形態多元化,優化城市群內部空間結構,推動城市組團式發展,形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。城市之間既要加強互聯互通,也要有必要的生態和安全屏障。建設人與自然和諧共生的現代化,必須把保護城市生態環境擺在更加突出的位置,科學合理規劃城市的生產空間、生活空間、生態空間,處理好城市生產生活和生態環境保護的關系,既提高經濟發展質量,又提高人民生活品質。以習近平生態文明思想和總體國家安全觀為指導,在更高站位上推進落實城市與城市群的規劃建設,是打造生態城市、安全城市和宜居城市的根本遵循。這是進入新發展階段我國城市發展理念的重大轉變,是構建世界級城市群和現代化都市圈的科學指引。 
  在我國當前的城鎮空間體系中,中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力強,對周邊區域人口、產業、就業、消費等虹吸效應明顯,但不少城市與城市群在規??焖贁U張的同時,也面臨著越來越嚴重的生態失衡和發展安全問題。城市功能過多集中引發的交通擁擠、環境惡化和處理突發公共衛生事件不及時等“大城市病”蔓延。必須進一步優化城市群內部空間結構,構筑生態和安全屏障,形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群。要建立健全城市群一體化協調發展機制和成本共擔、利益共享機制,統籌推進基礎設施協調布局、產業分工協作、公共服務共享、生態共建環境共治,規避城市群空間擴展帶來的多種新風險、保障區域發展安全。因此,在加強超大特大城市治理的風險防控中,要從城市群、都市圈一體化提升應對風險危機的高度,統籌布局在一定程度內可替代的設施,加快建立起區域內應急資源區域保障合作機制,通過聯動合作來彌補單個城市應對能力不足的缺陷。尤其要充分發揮好中心城市和大城市設施完善、資源服務水平高的優勢,在危機應對時期主動為相鄰中小城市分擔風險。強化制度設計,發揮政府、社會與企業的責任擔當,增強各城市的共同防范風險能力,讓設施、生態、經濟更具抗擊風險的韌性,有助于探索出治理“城市病”、促進城市與區域健康發展的新路徑,夯實“中國情景”城市群的可持續發展基礎。
  開辟中國新型城鎮化道路的新境界
  世界發達國家和地區的現代化進程已經驗證,沒有高度的城鎮化和城市群主導的區域一體化發展的驅動,就很難建立起現代化經濟體系、集聚起高端化的創新要素,也就無法攀上全球產業鏈、價值鏈的重要節點位置,進而實現發展能級和整體實力的提升?,F代化經濟體系的空間主要是大城市和城市群。我國在全面建設小康社會取得歷史性成就之后,乘勢開啟現代化國家建設新征程,把城市群、都市圈打造成更高質量發展的動力源,建立起高度開放、自主可供的現代化經濟體系,以此帶動大中小城市和小城鎮的協調發展,對應對百年未有之大變局、構建新發展格局意義重大。進入新發展階段,在世界城市體系的變動中觀照中國城市群與區域空間的新布局,立體的現代化交通體系起將到關鍵支撐作用。我國成功建設了世界上規模最大、現代化水平最高的高速鐵路網之后,同步帶來了城市格局、人口布局、經濟版圖的積極變化:“四縱四橫”高鐵網已經形成,“八縱八橫”高鐵網正加密成型,高鐵已覆蓋全國92%的50萬人口以上的城市。我國區域間的高效互聯互通大幅壓縮了傳統的地理空間,通達半徑500公里的城市群形成1—2小時交通圈。高鐵的公交化運營將沿線城市和區域串點成線,促進了生產要素和消費要素的優化配置和集聚發展一批高鐵城市帶主導、城際軌道網絡支撐的超級城市群加速形成,為人口流動、產業重組、要素重構和創新資源的高效集聚提供了新的平臺,并再造現代化經濟體系的新形態??梢哉f,這是當前和未來一個階段,“中國情景”城市與城市群發展的最大優勢和動能。順勢而為推進城市群內部城市、發展單元的一體化、同城化,將會持續培育出核心競爭力的高質量發展動力源,帶動整體發展能級的提升,開辟中國新型城鎮化道路的新境界。
  基于上述的考量,面向“十四五”及更長一個時期,我國要在進一步完善落實主體功能區制度的前提下,以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點,加快構建現代化經濟體系,持續增強經濟和人口承載能力,破除資源流動障礙,以此強化中心城市對區域發展的輻射力,帶動全國經濟效率整體提升?,F代化經濟體系的空間支撐主要是大城市和城市群,大城市的快速成長以及對高端要素的集聚,促進生產性服務業與制造業的分工,有助于現代化經濟體系的健康運行。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群,是發揮我國超大規模市場優勢的重要空間載體,要著力探索本土化與全球化有機結合的新路徑新方式,大力發展現代服務業,加快提升創新能力和全球資源配置能力,最大程度地激活內生動力,成為引領高質量發展的第一梯隊,率先形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。東部沿海發達地區的城市群要依托先進制造業基地、現代服務業發展,打造托起具有全球影響力和控制力的經濟中心、貿易中心、金融中心、科技中心以及創新創意中心的高端平臺和載體空間,具備在全球范圍內配置優質資源的功能,成為我國建設社會主義現代化國家的引領區和示范區。
  現代城市群建設在我國構建新發展格局和推進現代化國家建設中,發揮著強大的創新載體與動能支持作用,我們必須為其高質量發展、健康發展提供政策支持與機制保障。毋庸諱言,我國過去城鎮化高速擴張,大城市發展的極化效應明顯,也造成了城市群內部發展的不平衡與非協同。部分“搭車型”城市群的核心區域帶動功能不強,“虛胖”問題嚴重,甚至出現內部“空心化”現象。特別是不同行政區域的發展協同性不夠,相鄰地帶容易形成發展的洼地,生產、生活水平落差大,生態環境的保護得不到重視,區域整體發展質量受到明顯影響。即使在東部發達地區的城市群,內部的等級落差依然很大,城市之間存在著骨干交通框架建立起來后跨界區域的微循環不暢問題。由此,必須在更高層次、更高水平上加快跨域城市群基礎設施的互聯互通?!笆奈濉奔敖窈笠粋€時期,我國要借助高鐵城市群的高效通達性優勢,以現代化交通體系建設全面提高城市群內部通達的經濟性便利性通勤性,要重點推進“軌道上的城市群”建設,為推動形成組團式發展,形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構,提供高效的“硬核”支持,加快提升“同城化”水平,實現“一日工作圈”“半日生活圈”的廣覆蓋。同時,上下聯動徹底破除跨行政區的資源流動障礙,在區域一體化進程中,真正拆掉心中的“墻”,暢通市場的“橋”,讓“自己的事”“大家的事”變成“我們的事”,共同分享融合發展、一體化發展帶來的巨大紅利。
  城市群是我國破解區域發展不平衡不充分的重要載體,也是我國現代化建設新征程上高質量發展的動力源。我國已經形成的19個主要城市群,包括400多個大中小城市,占國內城市的六成以上。我國推進城市群協調發展的實踐已經表明,區域一體化發展、城市群的生長離不開宏觀和微觀兩個層面的努力。從宏觀方面講,城市群跨域發展,需要中央政府和地方政府、地方政府和地方政府之間橫向和縱向的協調與合作,政府可以運用經濟、法律、行政等手段,以制度創新來引導大區域與城市群的協調發展;從微觀層面講,區域一體化、城市群的協調發展,離不開強有力的“發展極”的帶動,通過“發展極”的集聚、擴散以及創新作用的發揮,引導各種要素資源在城市群內部合理的流動,在各個城市之間形成發展梯度和分工協作,有助于推動城市群合理的產業布局與空間體系的重構,培育出新的增長極和動力源。因此,推進城市群在高質量發展的軌道上運行,一方面要增強城市群與區域發展的協同性、聯動性、整體性,以高效的協作機制、互助機制和補償機制匯聚各方發展力量,形成一體化建設、共享發展成果的務實行動;另一方面需充分發揮市場機制在區域資源配置中的重要作用,探索建立以中心城市為核心的功能經濟區考核體制,著力解決同一發展空間內的資源錯配和同質化競爭問題,讓政府的導向與市場的方向一致,清除各種顯性和隱性的市場壁壘,推進產業跨界融合,促進統一市場建設,真正實現生產要素的自由流動,推動發展的質量變革、效率變革和動力變革。
  我國地域遼闊,地區之間經濟社會發展不平衡將長期存在,區域一體化也并非一樣化、一面化。踏上現代化國家建設的新征程,必須因地制宜推進城市群空間布局形態的多元化,在高質量發展的進程中促進各板塊的相對平衡、優勢互補與動能再造。當前,我國已形成“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局,高鐵干線串起主要功能區的骨干城市網絡,促進了城市群的都市圈聯合體化,都市圈承載的發展極角色與功能越來越強。從目前國家層面的規劃單元來看,都市圈是定位于城市群內部的以輻射帶動功能強的大城市為中心,以一小時通勤圈為基本范圍的城鎮空間形態。因此,要在東部發達地區率先打造世界級的城市群,構建高效安全的現代化經濟體系,必須把現代化都市圈內部的通勤體系建設作為重點任務。都市圈是城市群的基本支撐和主要帶動力量,城市群的協同在很大程度上來自于都市圈內外的協同,我國的城市群規劃編制尺度較大,省際協調不容易,從都市圈入手推動城市群規劃實施,是最合理也是最可行的選擇。我國規劃建設的19個城市群及36個都市圈,已經逐漸形成空間上的互動與融合態勢,必須以更加完善的成本分擔和利益共享機制,讓都市圈率先形成統一市場,成為城市群的高附加值產業集聚區、高品質生活區域,全方位發揮帶動周邊區域發展的作用。培育發展現代化都市圈,要以創新體制機制為突破,推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治等為重點,加快形成區域競爭新優勢,為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供多重支撐。
  城鎮化是現代化的必由之路,城市群是城鎮化高級階段的主體形態。中國特色的城鎮化道路創造了人類歷史上從未有過的奇跡,區域協調發展、城鄉一體發展的基本國策,為改革開放的偉大事業和實現全面建成小康社會的偉大目標作出了重大貢獻。開啟現代化國家建設新征程,應對百年未有之大變局,必須更加自覺地堅持新發展理念,高起點構建新發展格局,順應城市與區域發展規律,深化推進以人為核心的新型城鎮化戰略,將城市群、都市圈作為主要載體來建設現代化經濟體系,并以此促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展,打造高質量發展的動力源,是破解發展不平衡不充分矛盾、走好中國特色新型城鎮化道路的使命所在,是在在國際國內雙循環中構建新發展格局的重要選擇。我們堅信,以人民為中心、以人為核心的“中國情景”城市群、都市圈發展的新方略,將以培育出的磅礴創新動能和核心競爭優勢為“中國式現代化新道路”貢獻出新的巨大的力量,為如期實現我國第二個一百年奮斗目標提供重要保障。
  (作者單位:江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心)
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